回應政改(偽)諮詢‧其之二:提名委員會

據人大常委在2007年所述,香港可於2017年普選特首,其《決定》【註一】中清楚表明:

「會議認為,根據香港基本法第四十五條的規定,在香港特別行政區行政長官實行普選產生的辦法時,須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會可參照香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。提名委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人,由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選,報中央人民政府任命。」

其中,「由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選」一句異常清晰,毫無懸念,即使是最惡劣的反民主份子亦不敢(公然)反對「一人一票選特首」。而就算中共要「走數」,頂多反口唔認(等多啲人睇清楚其本性),但斷然無從「捩橫折曲」。

所以,今次政改的主要爭議,就在於「提名委員會」。此中,又可再分成兩部份:

一、 「提名委員會」如何組成;
二、 「提名委員會」如何提名候選人。

現時,爭論多集中於第二點,第一點較少人著墨,但余以為第一點其實較為「基本」,故下文提出建議時,我仍會按照上開順序舖排。不過,提出具體建議前,先處理理論問題。

何謂「提名」?為何要有「提名」?

上一篇提過,「普選」應該包含「平等而普及」的「投票權」、「參選權」和「提名權」,缺一不可。

其實,「參選」當然不證自明,但「提名」可沒這麼簡單。按道理,如果人人皆有平等的「參選權」,那只要設計一個人人皆可參選,只要想參選就能參選的制度就可以了,何用「提名」呢?人人自薦出選就可以了,至於是否能得票當選,就由所有選民決定。這是最直觀的推論,亦毫無疑問很公道、很平等。

然而,放眼世界各處有選舉的地方,大多都有「提名」(或「報名」)的程序。這是何解呢?就算有「歷史遺留下來的問題」,怎麼不乾脆將其去除呢?

余以為這主要是實務操作的問題;另外,亦有公共資源是否恰當使用的問題。

試想像,香港有七百萬人,如果有一個巴仙的人想當特首,其中又再有一個巴仙的人決定參選,就有七百個候選人了!其實,候選人很多,本身不是問題,但再想像有七百個競選團體,日夜轟炸… 就有點可怕了。而選票上,要印上七百個人頭,相信不會是一張紙,而是一本小冊子,甚至一本小書!

若然如此,投票必然會費時失事。甚至,不少選民可能以投票太困難,放棄投票。(要翻閱一本七百頁的小書投票?開玩笑!)而有七百個候選人,相信點票亦有困難,到底可如何執行,選舉事務處一定非常苦惱。

從實務考慮,這情況絕不理想,甚或根本不可行。

又,比如在香港,獲承認的選舉候選人往往有一些「特權」,而這些「特權」是佔用了公共資源的。

最最最基本,其實不止在香港,在任何地方的選舉都一樣--正式候選人,起碼會有機會獲印在選票上,這本身已是一種由公帑支付的寶貴資源!我不是說油墨或紙張錢,而是其樣貌、名字、以至簡短介紹得以接觸全體選民,這是珍稀的公共資源。

另外,在香港,候選人又有權利可向選民寄發政綱、宣傳品。而為選舉公平,傳媒在報導、舉辦論壇時,又要分配版面、時間給每個候選人,尤其是經大氣電波廣播的電台、電視節目,實屬公共資源。

如果參選者根本只得極少數人支持,容許其成為候選人反會阻礙選舉正常運作,亦縱容其濫用公共資源。

確保選舉能順利運作、確保公共資源恰當使用,是合理的政策目的。只要不妨礙公民享有「平等而普及」的「參選權」和「提名權」,可制定合適的機制,以避免一些毫無合理程度支持的人獲承認為候選人。

怎樣的提名機制方為合理?

只要能體現平等而普及的參選權和提名權,即為合理。

「公民提名」?

最簡單直接的制度,當然就是:「證明獲一定數量選民支持(並符合參選資格),即可當候選人。」此即為「公民提名」,是最為明快、又無庸置疑極為合理的辦法。

此議的唯一問題,是「是否符合《基本法》」,因為《基本法》中明文規定由「提名委員會」提名,而沒有「公民提名」。余以為,有風險,不能「實牙實齒」、「一錘定音」說是否符合《基本法》。沒有清楚明白、無從狡辯的條文,據中共往績,等如「佢話乜就乜」,其實只是政治角力的問題吧。

倡此議者,以學民思潮為代表。【註二】

我贊成「公民提名」,但不會建議「公民提名」;我認為更好的建議,是從現有的條文而言,根本無從指其不合憲,但又符合「普選」原則的方案。這樣方可將壓力推回中共身上,而不會任其以「不合《基本法》」為藉口置之不理。

「虛化提名委員會」?

將提名委員會虛化,變成由香港人控制的「橡皮圖章」,尤如美國總統選舉的「選舉人團(Electoral College)」一般,亦是其中一個可能。

「公民提名」,當然亦可納入此方案內。其他諸如:「公民推薦」、「政黨提名」等等,同樣可收入此框架。如此,則「提名委員會」不過徒具形式,完全無礙市民實質「提名權」,亦是合理的方案。

此議以練乙錚在《信報》的文章說得最清楚明白,可茲參考。【註三】

問題,同樣是「是否符合《基本法》」。雖然練乙錚在文中講解得明白,但共匪會否聽取其意見,實在難言樂觀。兜兜轉轉,仍是回到跟中共政治角力的道路,但問題是… 我們有多少議價能力?

上述兩個方案雖好,但弱於容易予人口實,中共很可能以「無法理依據」為由,「捩手掉開」;而方案被拒絕之後,其「法律問題」不容易講清楚,亦未必容易得到大多數香港人支持。

中共陣營有何依據駁斥上述方案?

莫樹聯在《明報》曾刊出一篇文章,又曾在研討會上講過同一番觀點【註四】

「如要用另一個案例的判辭去解釋這個普通法的原則,就是:一個在法律之下有責任去決定一件事的人,(一)他不可依賴一個沒有彈性、沒有例外的政策來作出決定;(二)他不可受別人操控;(三)他不可讓他的酌情權受到束縛;(四)他不可以不行使他的酌情權;(五)除法律情况許可外,他也不能把有關權力下放予其他人士。

《基本法》第45條清楚規定,『提名委員會按民主程序提名』。這短短幾字,有幾個很重要的意思。第一,提名的責任在提名委員會身上。第二,提名的酌情權也是在提名委員會身上。第三,這個責任和酌情權須由提名委員會親自承擔及親自行使。第四,根據剛才所提及的普通法原則,提名委員會不可避開它提名的責任,也不可讓它提名的酌情權受到束縛。

到底什麼是『酌情權受到束縛』?舉例而言:『如參選人獲得某個百分比的登記選民聯署提名,提名委員會須予以確認』;或許:『符合某標準的政黨或政治團體可以單獨或聯名提名某候選人,提名委員會須予以確認』。值得注意的是,上述的例子提出『提名委員會須予以確認』,而非『需予以考慮』。『提名委員會須予以確認』的意思是要束縛提名委員會,將提名委員會的酌情權完全或部分奪去。這樣肯定是違背了剛才所討論的幾個原則。」

且稱之為「酌情權不受束縛論」。

吳靄儀其後同於《明報》撰文駁斥【註五】

「愚見以為,用行政機關行使酌情權喻憲法下的由提委會提名的提名程序,實在不大合適。假設第45條真的是賦予『提委會』一項提名行政長官候選人的『權利』;這項『權利』當然可以由本地立法落實,當然要『依法』行使。憲制賦予的權利甚少絕對,往往須由法例規管,任何規管是否違憲,大家早已耳熟能詳,就是要看施加的限制是否合理及合乎比例。『提委會必須確定公民提名』,既合第45條原意、合理而又合乎比例(因為提委會還可在公民提名以外提名其他候選人),假如立法訂明,我倒不知莫資深用什麼理據去提出司法覆核?」

吳靄儀的反駁雖然有理有節有力,但莫樹聯的說法亦非無理據,而這灰色地帶則令中共可混水摸魚,此間的問題不容易向公眾解釋、難以爭取支持。

不過,莫樹聯的說法其實是把雙刃劍,稍後正好以子之矛,攻子之盾。

「酌情權不受束縛論」‧選舉權篇

《公民權利和政治權利國際公約》在香港的適用程度姑且不論【註六】,只按照《基本法》及相關文件【註七】推論,以求滴水不漏。

第四十五條
香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。
行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名普選產生的目標。
行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。

此條文只提「普選產生」,具體而言是怎樣安排呢?沒有說。

第二十五條
香港居民法律面前一律平等

第二十六條
香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權被選舉權

但參照第二十五條和第二十六條,意思則很明確,要符合「永久性居民依法享有平等選舉權被選舉權」的標準,方為合憲。

任何令「選舉權」(和「被選舉權」)不平等的方案,肯定不合憲。

再回帶翻看人大常委的《決定》【註八】

「會議認為,根據香港基本法第四十五條的規定,在香港特別行政區行政長官實行普選產生的辦法時,須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會可參照香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。提名委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人,由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選,報中央人民政府任命。」

參照莫樹聯的說法,可如此推論:

人大常委的《決定》清楚規定,「由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選」。這短短幾字,有幾個很重要的意思。第一,選舉的責任在全體合資格選民身上。第二,選舉的酌情權也是在全體合資格選民身上。第三,這個責任和酌情權須由全體合資格選民親自承擔及親自行使。第四,根據剛才所提及的普通法原則,全體合資格選民不可避開它選舉的責任,也不可讓它選舉的酌情權受到束縛。

按《基本法》,提名委員會有「提名」的權力,但亦僅得「提名」的權力。如果其「提名程序」之設計,令其實質上成為一種「初選」(或「篩選」),則僭越了「全體合資格選民」的「選舉權」。

根據上述首部份的討論,如果提名委員會的提名程序形同「初選」,則提名委員會比其他選民有更多「選舉權」,違憲。再者,根據莫樹聯的「酌情權不受束縛論」,如果提名委員會的提名程序形同「初選」,則束縛了「全體合資格選民」行使其「選舉的酌情權」,違憲。

怎樣理解「提名委員會按民主程序提名」?

如上一節所論,如果提名委員會的提名程序形同「初選」,則屬違憲。故此,任何謂「民主程序」必然是指「少數服從多數」、「要過半數支持」等等,必然是廢話。因為提名委員會的權力僅限「提名」,不能作「初選」。

要令這句條文有通順合理的意思,所謂「按民主程序提名」的「民主」,應該是指:「就整個選舉制度而言,其程序符合『民主』的理念、原則、標準。」尤其,提名委員會行使其「提名」的功能時,不能削弱全體合資格選民「普選」的權利。

具體而言,提名委員會行使其提名功能時,只能以上文討論過的兩項政策目的為據:

一、 確保選舉能順利運作;及,
二、 確保公共資源恰當使用。

而提名程序的設計,應能體現這些目的,並確保其不會變質成初選。

甚麼是「廣泛代表性」?

依《基本法‧附件一》【註九】所描述,現有的「選舉委員會」獲形容為有「廣泛代表性」,而其成員不過來自「四大界別」而已。

來自不同界別、背景的人,當然會有不同的觀點,一個組織如能包含各色人等,自然有「廣泛代表性」。而既然,不過是由「四大界別」組成的「選舉委員會」已經被視為有「廣泛代表性」,如果再推而廣之,由「五大界別」、「六大界別」、「七大界別」…「N大界別」組成,當然有「更廣泛代表性」。而從邏輯而言,有「更廣泛代表性」的組織,當然有「廣泛代表性」。

如果推展至上限,納入全港人口,當可由「七百二十一萬九千七百(7,219,700)大界別」【註十】組成,以代表七百萬種不同觀點。

不過,將襁褓中的嬰兒等都包括在內,顯然有點荒謬;而香港人口當中,享有完整的政治權利者,唯永久居民矣;當中,能實際投票的人,唯「已登記合資格選民」而已。

實際上限,納入全體已登記合資格選民,當可由「三百四十七萬一千四百二十三(3,471,423)大界別」【註十一】組成,以代表三百多萬種不同觀點。

如此組成「提名委員會」,既符合「廣泛代表性」的標準,亦符合「普及而平等」的普選原則。

「直接民主」vs.「代議民主」

上一節,是以「直接民主」為基礎提出的想法,但其實亦可用「代議民主」為基礎,得出另一種方法。

如果「提名委員會」本身全數由普選產生,以代選民行使其「提名權」,當亦屬可行之議。

具體方法可以是設立「提名委員會選舉」,以符合普選原則的制度,選出提名委員。另外,亦可以由現有經普選產生的代議士組成提名委員會--例如:由全體地方選區立法會議員組成提名委員會。

提名程序

正如上述,「提名」是有明確、客觀的政策目的,亦不可無理限制公民政治權利。具體而言,可以考慮:(一)從實際運作而言,候選人數多少方會影響選舉順利進行?(二)候選人數多少方會令公共資源不能合理分配、有效利用?(三)以上兩點的考慮,均不能無理限制公民政治權利。

參考現行選舉【註十二】,在立法會地方選區,有些參選名單多達九人,一區內有數十人出選,可見選票上展示數十人並無困難,而選民亦能應付如此數量候選人。不過,立法會地方選區是以名單參選,故以「參選團隊」計算,最多的一區亦只得十九張名單,而有力的「參選團隊」可能只得不到十隊。然而,可見十至數十名候選人,並無運作困難。

公共資源的運用方面,試以電視廣播為例。現時的立法會選舉,各大傳媒均有舉辦論壇,未必全部候選人均有出席,但其節目時間則極有參考價值。從資料可見,一般選舉論壇均能獲安排約兩小時廣播。扣除每小時十分鐘廣告,實質有一小時四十分鐘,即一百分鐘節目時間。如果假設特首選舉論壇亦有相類安排,而又假設每人十分鐘已足夠,那就能容納十名候選人。當然,如果候選人較多,又或傳媒認為需要更多時間,可另作安排。無論如何,十人似乎亦是合理的上限。

(有多少觀眾願意,而且有時間看三十人參與,為時六小時的選舉「論壇」?)

且以「十名候選人」為理論上限。

如果以「代議民主」方式組成提名委員會,則任何合資格人選,得十份一提名委員提名,即可成為候選人。

如果以「直接民主」方式組成提名委員會,情況則稍為複雜。如前述,若由「三百四十七萬一千四百二十三(3,471,423)大界別」組成提名委員會,十份一即需要「三十四萬七千一百四十二(347,142)人」提名,根本難以達成,不合情理。

其實,只要有志參選者能證明其有相當支持,不是胡混搞局,即可當候選人。只要能收集合理、可行的提名數目,就已足夠。余以為,五千人已足。既足以反映其支持及動員能力,又不會成為無理的參選阻礙。

若如此亦未能令人放心,可參考立法會選舉辦法,要求參選者繳納一筆按金,並需要在選舉時得到一定票數方可獲發還。金額不能過高,以免令人難以參選;亦不宜太低,方能令人報名參選前深思熟慮。余以為,如有需要,五萬元應已足夠。

建議方案

其實我早前已用Twitter講過。

Sam Hau ‏@samhau83
講真,我毫不關心「公民提名」;只要有普及平等的提名權,多種方案都好;不過「公民推薦」就唔似係囉。如果問我,有兩個方案:一、全民普選提名委員,任何人得十分一委員提名即可參選特首;二、全民加入提名委員會,任何人得五千委員提名即可參選特首。肯定普及平等,又符合《基本法》。
11:15 PM – 9 Apr 2014
(自行貼多一次內容,當是備份。)

整理如下:

<方案一>
提名委員會組成辦法: 由普選產生,或由現有普選議員組成。
提名辦法:      得十份一委員提名。

<方案二>
提名委員會組成辦法: 由全體已登記合資格選民組成。
提名辦法:      得五千委員提名。

<補充建議>
參考立法會選舉辦法,可考慮要求參選人繳納按金,並需在選舉中得到一定數量選票,方可獲發還。余以為,合適的金額為五萬元左右。

【註一】 全國人民代表大會常務委員會:《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》,2007年12月29日。http://www.basiclaw.gov.hk/tc/materials/doc/2007_12_29_c.pdf (內文簡稱《決定》。)

【註二】 學民思潮:<新聞稿:學界平等方案 公民直接提名 廢除四大界別>,2014年4月16日。http://scholarism.com/?p=3961

【註三】 練乙錚:<虛化提委會完全符合中外憲法傳統>,《信報》,2014年3月27日。http://vicsforum.blogspot.hk/2014/03/blog-post_239.html

【註四】 莫樹聯:<公民或政黨提名 是否符合《基本法》?>,《明報》,2014年4月7日。

同樣觀點亦可見於:

莫樹聯:(發言稿),<回歸基本法-普選行政長官研討會>,基本法推廣督導委員會,2014年3月22日。http://www.basiclaw.gov.hk/tc/news/pdf/Speech_Mr_Johnny_Mok.pdf

【註五】 吳靄儀:<提委會的「酌情權」>,《明報》,2014年4月14日。http://vicsforum.blogspot.hk/2014/04/blog-post_2498.html

又, 戴耀廷亦有撰文回應,其實更詳細,不過其論述較複雜,不如吳靄儀寫得簡單明快。且節錄一小段,指出莫樹聯說法之謬:

「若莫資深大律師的看法是對的,那麼,如果將來立法會在《行政長官選舉條例》中加入一條條文,訂明『提委會只可提名三名候選人』或『提委會須以少數服從多數的議決方式決定候選人的人選』,那與規定提委會須確認由公民提名或政黨提名的候選人,其實意義是一樣的,那也同樣可能是違反了『酌情權不可受到束縛』的普通法原則,而有可能被法院在司法覆核訴訟被撤銷。按這邏輯,所有有關提委會行使提名權的安排,都只可以由提委會自行決定,不能由立法會在之前立法規定。不過,這又是否莫資深大律師所認為是對的做法呢?」
戴耀廷:<公民提名不會剝奪提委會提名權>,《信報》,2014年4月18日。

【註六】 《公民權利和政治權利國際公約》謂:

第二十五條
一. 凡屬公民,無分第二條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會:
 (子) 直接或經由自由選擇之代表參與政事;
 (丑) 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現;
 (寅) 以一般平等之條件,服本國公職。

(全文可參見:
香港人權監察網頁 http://www.hkhrm.org.hk/database/1c1.html
政制及內地事務局提供的doc檔 http://www.cmab.gov.hk/doc/tc/documents/policy_responsibilities/the_rights_of_the_individuals/iccpr_c.doc;或,
維基文庫<公民及政治權利國際盟約>頁 http://zh.wikisource.org/wiki/%E5%85%AC%E6%B0%91%E5%8F%8A%E6%94%BF%E6%B2%BB%E6%AC%8A%E5%88%A9%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E7%9B%9F%E7%B4%84。)

雖然港府及中共均指(丑)款不適用於香港,但大律師公會已多番駁斥,可參考此文:
Hong Kong Bar Association, “Submission on the Consultation Document as regards Methods for Selecting the Chief Executive and for Forming the Legislative Council in 2012″, 5th February 2010. http://www.hkba.org/whatsnew/submission-position-papers/2010/20100205.pdf

【註七】 《基本法》及相關文件見:http://www.basiclaw.gov.hk/text/tc/basiclawtext/

【註八】 同【註一】。

【註九】 見:http://www.basiclaw.gov.hk/text/tc/basiclawtext/annex_1.html

【註十】 二○一三年年底的香港人口的臨時數字。政府統計處:<二零一三年年底人口數字>,2014年2月18日。http://www.censtatd.gov.hk/press_release/pressReleaseDetail.jsp?charsetID=2&pressRID=3405

【註十一】 二○一三年正式選民登記冊中,地方選區選民人數。<二○一三年正式選民登記冊今日發表>,政府新聞公報,2013年7月25日。http://www.info.gov.hk/gia/general/201307/25/P201307250255.htm

【註十二】 <2012年香港立法會選舉>,維基百科。http://zh.wikipedia.org/zh-hk/2012%E5%B9%B4%E9%A6%99%E6%B8%AF%E7%AB%8B%E6%B3%95%E6%9C%83%E9%81%B8%E8%88%89

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