回應政改(偽)諮詢‧其之三:立法會

要寫立法會選舉設計,很尷尬。尷尬之處,是因為我心目中的制度,幾年前有人寫過相類建議【註一】,怎樣再寫才有意思呢?如果寫出來都無貢獻,倒不如引文介紹,指出不同處就算了吧!不過,還是試寫一下吧。

立法會「普選」有何難?

特首的「普選」,其實比較簡單,因為最終只會選出一個人。結果,只要得出一個最能代表民意的人選,就可以。最簡單地想:「(經無篩選提名後,)一人一票。」當然就係「普及而平等」。

但立法會則完全不同,因為有七十席。(假設議席數目不變。)

先來一個誇張又荒謬的想像例子:

立法會既然有七十席,咁就每個選民有七十票啦。分開七十個議席咁選,候選人可自行選擇競選「一至七十號」任一議席,每一議席都由全體選民投票選出。「一人七十票」,好公平。

此議絕不公道!

如果咁選法,等如選七十次特首,每一次都只會代表「主流民意」,不論選七十席、七百席、七千席,都只會千人一面,只得一種聲音!據此辦法,則小眾永不能踏入議事堂議政!如此,則不能發揮立法會之職能,代表社會各種聲音。

較為合理的安排,應符合以下三點【註二】
 一、 務求令選舉結果可反映各種聲音在社會上所佔的比例
 二、 要能保障小眾聲音不會被排擠;及,
 三、 當然,亦要符合前文所述各項「普選」的基本要素。

立法會‧功能組別

先講這個,因為比較簡單。現行辦法,有「票數不均」、「票值不均」之弊,完全不符「普選」要求,不用多想,應廢除。講完。

立法會‧地方選區

一講立法會普選,很多人都想到這個,因為最簡單、最熟悉。

依照立法會議席數目,按香港人口分布,分成相應數目、選民人口相同/相若的選區,以「一人一票」、「單議席單票」方法選出。這是最直觀、簡單的辦法。看來,亦符合票數、票值均等的普選要求。

此制有隱患。

香港各區的人,平均而言,想法、關注的問題,有否明顯差異?就少數議題,可能是有差異的:一些地區議題,看法當會稍有不同;而富裕區、平民區,對經濟問題看法想亦不同;等等。不過,比如… 「應否容許同性婚姻」、「大麻應否合法化」、「應否放寬淫業限制」、「應否開放賭禁」等等問題,我斗膽斷言,香港各區如分別進行民意調查,結果應相若。

一些小眾看法,以香港整體而言,可能亦有相當人數,如按比例分配議席,在立法會應可有代表;但這些人,分散於香港各區,如每區以「多數決」選出一個代表,其看法必不獲重視。

就不少重要議題而言,將香港人口分成七十等份,其實跟隨機抽選差別不大;而選舉結果,卒亦會一如文首提出的例子,千人一面

當然,「地方選區」方式亦有其優點【註三】,最重要乃其簡單直接、容易明白,光此一項,已值得暫時應用。日後,是否要再行變革、改進,可再議。以現時狀況而言,余以為可用於選出立法會一半議席

立法會‧比例代表

「比例代表制」,用意正在修正「千人一面」之弊,令少數聲音能得代表。

余以為,可沿用現時的「名單制」【註四】,以其較方便小眾及獨立候選人,不一定需要組黨,選民亦容易明白,但改以全港作為單一選區。免除組黨要求的名單制,最大優勢是靈活。同一名單的候選人,甚至未必需要有完整政綱,可以只高舉某些議題,比如爭取某些改變、推動某些政策,都有機會選上,更利百花齊放,正好平衡「地方選區」傾向主流價值的效果。

另,為保障少數聲音,以平衡「地方選區」部份之比例不均,亦可沿用現時已用的「最大餘額法」,更利選出小眾代表【註五】

「比例代表」制,可用於選出立法會餘下一半議席

立法會組成及選舉辦法建議

<方案>

立法會組成:       一半議席由「地方選區」選出;
             一半議席由「比例代表」選出。
選民投票權:       一人兩票;
             一票投「地方選區」,按其住址分配;
             一票投「比例代表」,全港不分區選舉。
「地方選區」選舉辦法:  以「單議席單票」制,分區「一人一票」選出。
「比例代表」選舉辦法:  全港成一大選區,候選人組成「名單」參選,
             以「一人一票」方式投票,以「最大餘額法」分配議席。

「分組點票」?

立法會的功能,即為立法,此立法權應由立法會所專有,立法會議員提出的議案,絕不應較政府議案不利。

建議:

<方案一>

取消「分組點票」,一般議案,無論由政府提交、或由立法會議員提交,均只須得半數支持即可通過。

<方案二>

全面適用「分組點票」,一般議案,無論由政府提交、或由立法會議員提交,均須得「地方選區」及「比例代表」議員各過半數支持方可通過。

立法會議員的國籍及外國居留權

《基本法》中,對立法會議員國籍及外國居留權有若干限制【註六】

第六十七條
香港特別行政區立法會由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區永久居民在外國有居留權的香港特別行政區永久居民可以當選為香港特別行政區立法會議員,其所佔比例不得超過立法會全體議員的百分之二十

第七十一條
香港特別行政區立法會主席由立法會議員互選產生。
香港特別行政區立法會主席由年滿四十周歲,在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。

故此,在《立法會條例》中亦有相應條文【註七】作出規定:

第三十七條 獲提名為候選人的資格

(1) 符合以下條件的人方有資格在地方選區的選舉中獲提名為候選人─ (由2003年第25號第20條修訂)
(a) 年滿21歲;及
(b) 已登記為地方選區的選民並有資格如此登記;及
(c) 並未有憑藉第39條或任何其他法律喪失獲選為議員的資格;及
(d) 在緊接提名前的3年內通常在香港居住;及
(e) 是香港永久性居民中的中國公民,並且沒有中華人民共和國以外的國家的居留權。

(2) 符合以下條件的人方有資格在某功能界別的選舉中獲提名為候選人─
(a) 年滿21歲;及
(b) (i) 就區議會(第二)功能界別以外的功能界別而言,已登記為並有資格登記為該功能界別的選民;或 (由2012年第11號第61條修訂)
(ii) 令該功能界別的選舉主任信納他與該功能界別有密切聯繫,但區議會(第一)功能界別及區議會(第二)功能界別除外;及 (由1999年第48號第22條代替。由2011年第2號第15條修訂) (c) 已登記為地方選區的選民並有資格如此登記;及
(d) 並未有憑藉第39條或任何其他法律喪失獲選為議員的資格;及
(e) 在緊接提名前的3年內通常在香港居住;及
(f) 是香港永久性居民中的中國公民,並且沒有在中華人民共和國以外的國家的居留權,但第(3)款指明的12個功能界別除外;及 (由2011年第2號第15條修訂)
(g) 就區議會(第一)功能界別及區議會(第二)功能界別而言,是根據《區議會條例》(第547章)設立的區議會的、且根據該條例第V部當選的議員。 (由2011年第2號第15條増補)

(3) 為施行第(2)款而指明的12個功能界別如下─
(a) 法律界功能界別;
(b) 會計界功能界別;
(c) 工程界功能界別;
(d) 建築、測量及都市規劃界功能界別;
(e) 地產及建造界功能界別;
(f) 旅遊界功能界別;
(g) 商界(第一)功能界別;
(h) 工業界(第一)功能界別;
(i) 金融界功能界別;
(j) 金融服務界功能界別;
(k) 進出口界功能界別;
(l) 保險界功能界別。

(4) 議員並無資格在補選中獲提名為候選人。

其實,香港永久居民,不論國籍,應有同樣政治權利;且立法會所處理者全為香港事務,跟宗主國無涉,實不應有如此限制;另外,現時只指明部份「功能界別」可接納「非中國籍」及「無外國居留權」者參選,實屬武斷。此等情況絕不理想,應改革。

<方案>

 一、 修改《基本法》第六十七條如下:
     「香港特別行政區立法會由香港特別行政區永久性居民組成。」
 二、 修改《基本法》第七十一條如下:
     「香港特別行政區立法會主席由立法會議員互選產生。
      香港特別行政區立法會主席由年滿四十周歲,
      在香港通常居住連續滿二十年的香港特別行政區永久性居民擔任。」
 三、 《立法會條例》亦應刪去有相應限制的條文。

立法會議員提出議案的權力

《基本法》對立法會議員提出議案的權力有若干限制【註八】

第七十四條
香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。

如前述,立法會應有專屬的立法權,對議員提出法案的權力作出限制,實屬無理。

<方案>

修改《基本法》第七十四條如下:
 「香港特別行政區立法會議員依照法定程序提出法律草案,
  可由立法會議員個別或聯名提出。」

【註一】 我指的是戴耀廷在2009年提出的建議,我倆建議的最大差別,是其建議以政黨為基礎,而愚見則認為可按香港實際情況變通,沿用名單制即可。參見:戴耀廷:<混合選舉制度為普選的終極模式>,法界三文治,2009年8月19日。http://legalsandwich.blogspot.hk/2009/08/blog-post_19.html及戴耀廷:<混合選舉制度的過渡選舉模式>,法界三文治,2009年8月26日。http://legalsandwich.blogspot.hk/2009/08/blog-post_26.html

【註二】 參見:安德魯‧雷諾茲等著,魯閩譯:<第一章‧概述‧設計標準>,《選舉制度設計手冊》(Electoral System Design: The New International IDEA Handbook),第13-22頁,第27-46段。香港:商務印書館,2013年。

【註三】 此處的「地方選區單議席單票制」,其實相當於《選舉制度設計手冊》中所述的「多數制‧領先者當選制」,其優劣之詳細分析,參見:安德魯‧雷諾茲等著,魯閩譯:<第三章‧選舉制度及其效果‧多數制‧領先者當選制(FPTP)>,《選舉制度設計手冊》(Electoral System Design: The New International IDEA Handbook),第50-54頁,第76-79段。香港:商務印書館,2013年。

【註四】 《選舉制度設計手冊》書中提及的名單制,乃以政黨為基礎,但考慮香港實際環境,余以為未必需要以政黨為基礎,容許理念相近的個人組成名單出選,或許更有意義。但書中若干想法亦值得參考,例如「開放」或「自由」名單制度,即甚為有趣,或能有所啟發;但其效果有利有弊,可再慢慢參詳考慮,不必急於一時決定。參見:安德魯‧雷諾茲等著,魯閩譯:<第三章‧選舉制度及其效果‧比例代表制‧競選名單制(List PR)>,《選舉制度設計手冊》(Electoral System Design: The New International IDEA Handbook),第84-100頁,第106-108段。香港:商務印書館,2013年。

【註五】 參見:安德魯‧雷諾茲等著,魯閩譯:最大餘額法(largest remainder method),<附錄二‧術語表>,《選舉制度設計手冊》(Electoral System Design: The New International IDEA Handbook),第235頁。香港:商務印書館,2013年。

【註六】 《基本法》及相關文件見:http://www.basiclaw.gov.hk/text/tc/basiclawtext/

【註七】 《立法會條例》(第542章)。http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/CurAllChinDoc/02BD7F1B360565B3482575EF0017962C?OpenDocument

【註八】 同【註六】。

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